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从行政非诉执行案件看环保执法中存在的问题及对策
作者:黎川县人民法院 涂国华  发布时间:2017-08-01 16:07:28 打印 字号: | |
  一、从一则案例引发的问题

  7月14日,某县环境监察大队向某酒店送达《县环境监察大队排污费缴纳通知单》决定征收该酒店该年1-6月的排污费2400元、限7日内缴纳。由于该酒店在期限内既未缴纳也未申请复议或起诉。县环保局遂于9月20日以该酒店拒缴排污费为由,依法作出罚款6000元的行政处罚决定书,在期限内该酒店仍未履行义务,也未复议或起诉。县环保局遂于12月25日申请行政非诉强制执行。在执行过程中,酒店多次表示对征收排污费的不理解。

  从案例中引发以下问题:半年排污费2400元是如何计算出来的?从作出缴纳通知到申请行政非诉强制执行为何长达五个多月?该酒店是否属法人?履行义务的是酒店还是酒店经营者?等等。

   二、环保执法中存在的问题

  经调查了解,结合审判实践,笔者认为环保执法中主要存在以下问题:

  1、以罚代管,重处罚轻服务。环保法律法规都对排污单位缴纳排污费作了明确规定,基于此,有些地方环保部门在实际工作过多地考虑排污费的收取,层层下达经济指标,甚至以实现罚没收入的多少作为考评环保执法人员政绩的标准、以经济提成刺激环保执法人员的积极性,甚至出现“以罚款养执法”,以罚款解决工资、福利的不正常现象,致使一些执法管理人员将主要精力放在了排污费的收取上,而没有把心思用在管理上,造成在查处环保违法案件中,只注重追求经济效益,不讲求行政法律法规的立法本意及行政管理的社会效果,只热衷于财产罚,基本不用申诫罚,对污染严重的企业和个人,本应责令停产停业、吊销证照等处罚的,也变相转为以财产罚折抵,以罚款代替监督和管理。有的环保部门在一些产生污染的单位经营不景气,难以缴纳排污费或者拒不缴纳时,竟然与之讨价还价,从而影响了法律法规的严肃性。对一些缴纳了排污费的单位放松了日常的监督管理,致使一些群众长期反映的污染问题得不到解决,影响了政府的形象。同时,一些地方的环保部门虽注重了对一些典型的环保违法单位和个人依法进行处罚,但不能主动为企业治理污染出主意想办法,认为治理污染是企业的事,不能为企业办理环保相关审批手续提供热情周到的服务,也不想办法简化一些办事程序,致使行政执法活动与立法本意相脱节甚至相违背,达不到行政立法目的。

  另外,受利益驱动的执法目的,导致了有利可图的事务争着管,无利可取的事务无人问。比如在执行非诉行政执行案件中,我们经常听到有些当事人抱怨,交了环保排污费,你怎么排污都行,不见有人用这钱来治理,而是用于单位的吃喝招待及工资福利上去了。只要交钱,就发给证照,根本不去认真审核申请人是否符合发证条件,只要按时交纳一定费用,对被管理对象的经营活动根本不管不问,这些做法严重违背了立法本意,起不到行政机关在行政管理中应有的作用,反而成了一些行政机关创收的途径。

  2、征收标准存在瑕疵。《排污费征收使用管理工作条例》第十二条规定:排污者应当按照下列规定缴纳排污费:(一)依照大气污染防治法、海洋环境保护法的规定,向大气、海洋排放污染物的,按照排放污染物的种类、数量缴纳排污费。 

  (二)依照水污染防治法的规定,向水体排放污染物的,按照排放污染物的种类、数量缴纳排污费;向水体排放污染物超过国家或者地方规定的排放标准的,按照排放污染物的种类、数量加倍缴纳排污费。(三)依照固体废物污染环境防治法的规定,没有建设工业固体废物贮存或者处置的设施、场所,或者工业固体废物贮存或者处置的设施、场所不符合环境保护标准的,按照排放污染物的种类、数量缴纳排污费;以填埋方式处置危险废物不符合国家有关规定的,按照排放污染物的种类、数量缴纳危险废物排污费。(四)依照环境噪声污染防治法的规定,产生环境噪声污染超过国家环境噪声标准的,按照排放噪声的超标声级缴纳排污费。实际工作中,不少环保部门,特别是基层环保部门,大多未对相对人的排污情况进行调查、监测与核定,操作中,通常是按行业类别、经营规模收费,如对餐饮业按餐饮店的规模大小、容纳的酒席桌数及客流量等征收排污费,其征收标准存在瑕疵。

  另一方面,当前许多城市已建成污水处理系统,收取的收费中含有污水处理费,相对人在交纳水费时,已相应地交纳了污水处理费。《排污费征收使用管理条例》第二条第二款规定:“排污者向城市污水集中处理设施排放污水,缴纳污水处理费用的,不再缴纳排污费。实践中,环保部门基本上没考虑减免问题。

  3、申请执行期限过长。依行政处罚程序的规定,排污费的征收需经过送达排污费缴纳通知单,确定排污费征收的金额和缴纳期限对此通知,相对人有申请复议或提起诉讼的权利。当相对人期限内未申请复议或提起诉讼,环保行政机关才能依法作出罚款行政处罚决定书,且在作出罚款行政处罚决定书前,还应当告知程序,对环保行政机关作出的罚款行政处罚决定书,相对人仍有申请复议或提起诉讼的权利。也就是说,从环保行政机关开始征收排污费到行政处罚决定书生效可以申请执行,要经过两个申请复议或提起诉讼的期限,及限期缴纳期、行政处罚告知程序,整个时间最少要四个月,在此期间,排污者仍在排污,而环保机关缺乏强制执行权,对相对人的持续排污行为往往无能为力。

  4、行政处罚中处罚主体难以查明,致使正常的诉讼、执行无法进行。如在处理一起某砖场的排污事件中,发现该砖场无任何合法有效证照,且系多人合伙经营,加上相对人在调查过程中不配合,因此在处罚前难以调查清楚砖场的名称、性质、负责人等事项,只能凭处界对该砖场的称呼和业务联系人去确定被处罚对象的名称及负责人,但作出行政处罚决定书后,该但业务联系人提供证据证明其只是一名“高级打工仔”,由于处罚主体错误,行政处罚决定书处罚只能撤销重新作出。期间,砖场的真正老板已经处理完毕砖场财产外出了,具体有几名合伙经营人一直未有准确证据证实,致使案件无法处理,既浪费了人力、财力,又影响了正常的行政管理秩序。

  5、行政执法合法不合理的现象时有发生。在基层县市,由于城镇小,人口相对较少,容易形成关系网。有些环保执法人员在执法中不能做到公平公正、一视同仁。同一规模、类型的门店,有的每月上交各种费用几千元,有的只有几百元甚至几十元;同样的违法行为,有的被处以较重处罚,有的无人过问。行政执法过程中照顾关系、人情,致使行政行为显失公正,合法不合理的现象时有发生,严重损害了行政执法的权威性。有些环保执法机关执法随意性大,处罚畸重畸轻,且处罚决定下发后,与被处罚人协商解决的较多,真正金额执行较少。处罚重、执行轻,双方都得到了实惠,又避免了行政诉讼,但损害了国家利益。

  三、原因分析

  上述问题的存在,其原因是多样的,归纳起来,主要有以下几点:

  1、执法理念偏差和工作方法简单。环境保护部门征收排污费,本来是很普通的一件事,然而在一些地方却完全曲解了征收排污费的意义,重处罚轻服务、重收费轻监督,只知征收排污费及罚款,却忽略了对污染物排放的监控和治理。法院在受理环境保护行政非诉执行等一系列案件中发现:部分环保部门工作人员在执法过程中态度不够端正、解释工作不到位,以至于案件到了法院强制执行阶段,行政相对人还不知道为什么要缴纳排污费,也不知道为什么会有环保部门对其进行处罚,并对环保部门的执法权和执法依据提出质疑。一些企业污染现象并没有好转仍然十分严重,环保部门却并未勒令其停业整改,只是罚款了事,对环境的破坏仍在继续,却无人管理。这样的行政执法虽然没有违反法律规定,却达不到法律所追求的社会效果,实现不了法律制定的最初目的

  2、环境法制观念淡薄,环境执法氛围差。由于相当一部分基层县市生产力发展水平不高、经济增长缓慢、人民生活相对落后,一些地方党政领导为了显政绩、出成绩,不顾国家产业政策,不顾环境保护法律法规要求,不考虑可持续发展,撇开环保部门上项目、建企业,干扰环境执法的落实,出现一些“书记工程”、“县长工程”,且这些被贯以重点保护的“明星企业”,往往都是“排污大户”,对这些企业环保部门管理难,治理也难,关停更难。一些地方或单位领导环境法制观念淡薄,只关系眼前利益和自己的局部利益,片面追求经济利益,为了本地区、本部门利益、不惜以牺牲环境为代价来换取眼前利益,认为环保部门进行监督管理就是想收点钱,没有什么用。同时,环境执法不到位,有些执法程序虽规范,手续也齐全,却仍然收不上来排污费;有些环境案件提交到法院强制执行,由于种种原因,行了多年,到头来却不了了之,按法律规定应当受到强制执行的,无法落实到位。

  3、环保法律法规不完善,环境执法机制不健全,为执法操作带来了困难。我国一些环境保护法律法规不完善,原则性规定得多,实际性操作性差,有些法律法规还相互交叉,在一定程度上影响了环境执法,造成在管理体制上,从形式上看各部门各司其职,互相协调,相互监督,但在实践中,各部门谁都有责,但谁都不负责,互相扯皮,没有约束机制,法律法规落不到实处。同时,环境执法本身既是执法过程,也是一个环保技术的应用过程,需要环境监测来判断、环境监理来调查、环境法制来处理、环境稽查来执行。但在实际中,机构不健全,又没有明确职责,没有行政执法责任制,干错了不追究,不干也不追究,执行不了还不追究。环境执法机制不健全,执法程序不规范,该监测的不监测,该询问的不询问,现场勘察无记录,造成环保执法无据可查。

  4、基层环保部门执法条件较差,执法手段滞后。基层环保部门经费不足,无力购置有关的专业设备和执法装备,有的至今无交通工具,通信设施跟不上。另外,执法的基础工作监测站建设不健全,有些就根本没有监测设备,有些设备通过无法计量认证,不能出据有法律效力的监测数据,无法对相对人的排污情况准确进行调查、监测与核定,制约了环境执法 。

  四、意见和对策

  人类只有一个地球,保护地球母亲,是每个公民应尽的责任。要努力实现人与自然的和谐,发展经济与保护环境相生的目标,必须有针对性地采取以下对策

   1、加强宣传教育,营造良好的执法环境。采取多种形式,广泛深入地开展有关环境保护的路线方针政策、法律法规及可持续发展战略的宣传教育,提高全社会的环保意识。以地方党政领导及企业厂长经理为宣传教育重点,通过举办培训班、专题讲座、组织参观考察、召开现场会、送法上门等形式,使其不断提高认识,更新观念,增强治理污染的责任感和紧迫性,积极支持环保工作。加强“谁污染谁治理”、“三同时”、排污费的征收使用规定等有关具体规定制度标准方面的宣传教育,让企事业单位都能清楚明白。通过新闻媒体,将本地区严峻的环境形势和环境违法典型事故案件公之于众,做到警钟常鸣,接受群众监督;

  2、加强环保行政执法人员的培训和考核,转变执法理念,强化服务意识。注重对环保行政执法人员的业务培训工作,使他们能够熟练掌握相关的行政法律法规,培养良好的工作作风和职业道德,做到公正执法、廉洁执法、文明执法和规范执法,树立良好的环保执法形象,防止不作为和乱作为现象的发生,并加强对环保行政执法人员的监督、管理和考核,提高环保行政执法队伍的整体素质。同时,在严格执法管理的基础上,要积极为企业事业单位提供优质的服务,不断提高工作效率,不仅要为企业治理污染出谋划策,还要为企业提供环境保护技术指导,做到环保工作先行,大力支持经济工作,实现经济发展与环境保护“双赢”的目标。

  3、加大执法力度,切实做到依法行政。充分运用法律的武器,敢于执法和严格执法,主动争取各级党政领导的支持,并加强与纪检监察部门、公检法司部门、组织人事部门合作,严肃查处典型事故案件,严厉追究违反环保法律法规主要责任人的党纪政纪乃至法律责任,真正起到教育和震慑作用,有效遏止环境形势恶化的势头,从而真正体现执法为民。同时,地方政府应高度重视环保行政执法工作,加大环保行政执法经费投入,配齐执法装备,充分调动环保行政执法人员的积极性,彻底解决利益驱动、越权行政等问题,保障环保行政执法步入良性循环轨道,真正实现立法意图。

  4、加强人民法院对环保行政执法的监督。人民法院一方面加强与环保行政执法部门的沟通联系,建立资源共享共享机制,共同维护环境;另一方面,通过环境行政诉讼和环境行政非诉执行,既加强对环保行政执法部门业务指导,规范环保行政执法行为,又保护环保行政执法相对人的合法权益。
责任编辑:元春华
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